将行政公正作为我国行政程序法的价值取向，更是基于我国传统行政权力强大无边的现实。

二元结构既是特别行政区制度的实际构成，也可作为研究特别行政区制度的一种分析框架。随着特别行政区制度实践的发展，根据《基本法》的规定而签署的一国内地区间协议成为特别行政区制度的创新形式。

2010年4月，广东省和香港特别行政区在北京签订了《粤港合作框架协议》，这是全国第一份省和特别行政区之间的合作协议。在内地与两个特别行政区交流的不断深化过程中，特别行政区制度的表现形式更加多元，发展出以特别行政区与内地之间的协议等为代表的一国内地区间协议。根据两个《基本法》关于内地与特别行政区通过协商依法进行司法方面的联系和相互提供协助的规定，最高人民法院与两个特别行政区协商签署了若干安排，并制定了司法解释⑥，逐步建立起特别行政区与内地的司法协助机制。宪法是特别行政区制度的根本规范。一国内地区间协议是特别行政区制度的创新形式。

在特别行政区内实施的法律包括国家制定的专门在特别行政区实施的法律、在特别行政区实施的全国性法律、被保留的港澳地区原有法律和特别行政区自行制定的法律。特别行政区制度不仅是国家结构形式的创新，其运行和发展也对国家管理体制产生影响。[内容摘要]政协制度是中国现代立宪史的重要创造，是政治宪法的制度性表现，具有深厚的宪制功能、价值意蕴与演化潜力。

除了民盟等立宪派基于自由民主理想的宪政主张之外，我注意到共产党人在这一重大问题上也进行了积极的理论探索和立场调整，即不再固守严酷的阶级斗争理论，而发展出一种新民主主义理论，在战后政治立场上就体现为中共七大报告中的联合政府理论。我去年对八二宪法的研究也大体延续了《立宪时刻》的基本风格。立宪派的早期政协及议会政治努力宣告失败，但他们并未彻底放弃对中国政治与社会的影响：经济领域，他们利用一战中列强纷争留下的裂隙加速推进民族工商业的发展，为中国奠定更坚实的现代化基础，并培育出与这些经济基础相适应的时代价值和社会阶层。这实际上构成了一种政治的辩证机制，即议会政治只有经过公开、多元、理性的组织化竞争，才可能达成真正的政治共识与合作。

（2）现有制度安排无法激励具体的政协成员发挥出审议理性，也难以对国家大政方针起到实质性贡献，政协委员只是追求个人名利，缺乏团体政治的自觉与公共理性的呈现，缺乏代表性，缺乏责任感，这构成了术层面的无效率。联合政府理论是个好点子，我觉得有点混合政体的味道。

1946年6月26日，国民党军队大举进攻共产党中原解放区，解放战争正式拉开帷幕。1946年1月25日，政协通过《宪草修改原则》十二条（即政协决议）。田飞龙，北京航空航天大学人文与社会科学高等研究院讲师，法学博士。新政协的转型定位只能与这一根本政治原则进行协调，因此新政协就只能作为一种政党制度，而不是一种国家制度，在宪法意义上是一种前国家的制度安排。

在某种意义上，1946年的旧政协就是国民党从训政转型为宪政的制度中介。这也是为什么五四宪法之后，政协的宪法地位一直不够明确的根由。[14] 关于中央对这一政党等级制的演变及其合理性说明，参见《中国的政党制度》（白皮书），国务院新闻办，2007年。双十协定和政协决议都未能圆满解决这一问题。

对于这样一种中国特色的政治制度，苏联的党治国家体系中缺乏成例可循，需要中国共产党人进行制度创造。政协更精彩的表现是在1945年和1949年，其以协商制宪的模式分别缔造了国民党的1947年民国宪法和共产党的1949年共同纲领，在宪法意义上为今日海峡两岸的政治格局奠定了法统基础。

  协商建国的早期传统 高：辛亥革命本身并不能说是失败的，甚至其开局非常良好，以极低的代价建立了中国而且也是亚洲第一个现代共和国。为了更好地理解政协的来龙去脉及其宪法角色，我们还是得从一百年前说起，从中国现代史上的第一个共和国及其立宪时刻说起。

田：我同意您的这两点理由。尽管国民党最终排斥了共产党和民盟对制宪过程的参与，但后两者对于1947年宪法的实体内容具有历史性的贡献。[12] 参见陈端洪：《第三种形式的共和国人民制宪权——论1949年〈共同纲领〉作为新中国建国宪法的正当性》，载陈端洪：《制宪权与根本法》，中国法制出版社2010年版。[8]这里固然存在着共产党自身的革命阶段论构想以及统战策略的考虑，但也与立宪派日益彰显的立宪主张之影响不无关系。我注意到您在关于八二宪法的研究中将政协制度明确地作为中国的复合代表制的结构性要素予以定位[17]。联合政府确实具有混合政体的印痕。

如果没有科学、优良的制度设计，参与就只能是走过场，当下中国公众参与的公信力危机源出于此。至于政协话题，我在《立宪时刻》中已隐约触及，因为在那一次的中国版光荣革命中，立宪派的政治协商功能已经显露。

为此，应确定政协再转型的指导原则：第一，将政协制度改造为正式的国家制度，可以先作为咨询性议院，逐步改造为决策审议性议院，最终目标是上议院或参议院。我记得姚中秋教授曾专门撰文梳理过现代中国的保守宪政主义思想与政治传统[3]，对晚清至民国数波立宪潮中的思想精英及其政治文化背景进行了概括，其中不少具体观点与思路与您相近。

实际上，在1946年的旧政协代表构成上已经体现了这样一种联合政府原则：共38名代表，国民党8席，共产党7席，民盟9席，无党派9席，中国青年党5席。中共最终接受了这一建议，1953年通过了《选举法》，启动代表选举和正式制宪，1954年通过了《中华人民共和国宪法》。

1948年5月10日，《动员戡乱时期临时条款》颁布，宪法主要条款被冻结，国民党戒严体制形成。高：在这一点上我们也确实需要注意国共两党的差异。高：这实际上确定了后来的旧政协（1945年政协）宪法任务的两个基本层面：一是推动国民党内部从训政主动走向宪政。国民政府成立宪草审议委员会对《宪草修改原则》进行审查，由政协秘书长雷震负责整理宪法条文。

（3）对现代中国之共和、协商、代表相综合的建国传统进行了深化，为人民主权的制度化进行制度性准备（代行人大职权）。（3）与国民党的合作历史及对孙中山民主主义法统的追溯。

就像香港的行政吸纳政治模式不能持久一样，我觉得目前的政协制度所体现的政党吸纳政治的模式也不能持久。在政治上日益成熟和组织化的立宪派对此心领神会，积极奔走。

（2）作为新中国第一部宪法的共同纲领全称为《中国人民政治协商会议共同纲领》，政协的组织纲领直接作为国家的宪法纲领。这一原则被陈端洪教授称为第一根本法[13]，八二宪法中有，五四宪法中也有。

因此，中国的政党制度与西方存在很大差异，这是一种侧重协商的合作型政党制度，而不是一种诉诸周期性选举和议会内博弈的竞争型政党制度。国务院听法律的，而不是听任何一个议院或其领袖的。两党并立时代的民主政团仍然构成推动训政向宪政转变的重要动力。这个协定认同结束训政实施宪政，并由国民政府召开政治协商会议，讨论和平建国方案及召开国民大会等问题。

高：不过，我觉得旧政协还是有着积极的历史贡献和宪法价值的。新宪法被束之高阁，国民党重回军政阶段，孙中山的三阶段论开始从头演绎，直到台湾地区在1980年代完成政治民主转型。

近些年中央也不断重申扩大群众有序的政治参与，这里的有序不能被仅仅理解为走过场式的程序编排，而应具有政治代表与政治审议的意义。[8] 毛泽东：《新民主主义论》、《新民主主义的宪政》、《论联合政府》，载《毛泽东选集》，人民出版社1964年版。

而且，这与共产党的领导原则并不矛盾，党完全可以像领导人大那样来领导政协，而人大与政协也可以像国外两院制那样更加高效地运作。至此，新政协及其制宪成果《共同纲领》完成了历史使命，代行模式终结，其政治代表性实际上已被取消。